La Administración Distrital, al parecer cumpliendo con la Ley, -de manera extraña después de haberla ignorado en todo el periodo de mandato constitucional 2008-2011-, ha comenzado los estudios para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, para lo cual ha suscrito un convenio interadministrativo con EDUBAR S.A.En los corrillos de la opinión de la ciudad de habla de un nuevo POT[1], acepción de la que se han adueñado desde los gestores de la idea hasta los periodistas pasando por los hinchas del Junior, tu papá. También se habla de la reformulación del POT, lo cual es volver a formular; lo cual podría interpretarse como formular de nuevo, lo cual al parecer se está haciendo.
Antes se seguir sería bueno hacer claridad sobre la opinión – que es el único criterio o formulación conceptual que se usa (formula) en Barranquilla-. Por ejemplo Gastón Bachelard, dice que "la opinión no tiene validez científica". Clint Eastwood, va más lejos y dice que "la opinión es como el culo: Todo el mundo la tiene". Ninguna de las dos citas necesita aclaración. El referente es que eso es lo que circula en la ciudad: Opiniones. Opiniones van, opiniones vienen. A partir de ello se puede inferir el grado de seriedad con que se abordan los temas y proyectos más importantes para la ciudad y su territorio.
¿Será que si se sabe que es el POT? ¿Será posible hacer una prueba colectiva sobre el conocimiento del instrumento? Si seguimos la línea del maestro Chelo toca seguir siendo sarcástico pero no se trata de eso sino de exponer algunos conceptos urbanísticos y legales sobre el proceso de revisión del POT.
El concepto de Plan de Ordenamiento Territorial no es nuevo en la literatura urbanística[2] más si en la legal colombiana a través de la Ley 388 de 1997. Tampoco es una creación de los legisladores colombianos, es lo que en teoría del derecho se llama un trasplante jurídico. ¿Qué si ha resultado? Es una pregunta que tiene diversas y variadas respuestas como las que se plantearon en la evaluación de los 10 años de la Ley 388 de 1997, durante todo el año 2007. Su evaluación, así como la respuesta a la pregunta no la vamos a resolver aquí. Exploremos eso si lo que dice la ley sobre el POT. En el segundo párrafo del artículo 41 de la Ley 152 de 1994, en el cual se determina la obligatoriedad de los planes de acción en las entidades territoriales, el legislador promulga que,
Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. (Subrayas nuestras) (…)
Más adelante le adiciona el territorial cuando señala las responsabilidades de la nación y los departamentos en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial: Brindar orientaciones y apoyo técnico.
El legislador dispone que la planeación económica y social contenida en el plan de desarrollo se complemente con el plan de ordenamiento. Y, de los principios de la misma ley se desprende que ambos deben estar coordinados. De hecho el plan de ejecución del POT y el plan de inversiones del plan de desarrollo son los dos instrumentos que permiten tanto operacionalizar los planes como coordinarlos. El del POT prioriza los proyectos estructurantes (ordenamiento del territorio) y el plan de inversiones del PD o PDES[3] (Operacionalización del plan estratégico) los concreta.
El legislador después de la Constitución del 91 comienza el desarrollo de lo podría llamarse un sistema de planeación nacional y territorial con base en los postulados constitucionales. En ese sentido promulga la ley del plan de desarrollo económico y social en la cual se consignan los principios y características de los planes así como la conformación de las instancias de planeación para toda la nación. En ese sentido es de obligatoria consulta y aplicación la ley 152 de 1994 cada vez que se formule cualquier tipo de plan porque en ella se encuentran los principios generales[4] que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación. De la lectura de todo el articulado se puede deducir el espíritu del cuerpo del sistema, como por ejemplo del artículo 32. Alcance de la planeación en las entidades territoriales[5]:
"Las entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les ha atribuido la Constitución y la ley".
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales, sin prejuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su elaboración las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar la coherencia.
Pero de lo que se trata es del POT, entonces nos podríamos preguntar ¿Qué es el Plan de Ordenamiento Territorial? Si se formulan los POT's por el mandato de la ley entonces que dice la ley al respecto. En el artículo 9º de la Ley 388 de 1997, se define el Plan de Ordenamiento Territorial, en los siguientes términos:
(…) El plan de ordenamiento territorial (…), es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. (…)
¿En alguna parte del texto se hace referencia a aspectos sociales y económicos? ¡No! El énfasis de la definición es "el proceso de ordenamiento del territorio municipal" y "orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo".
Entonces, ¿Qué es el POT? Un instrumento. ¿Un instrumento para qué? Para: 1. Desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal; y, 2. Orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Por fuera de eso ya no es POT es otra cosa.
El legislador avanza en la conceptualización. Presume, se asume, que el administrador de los territorios en Colombia, tal como en Barranquilla, peca por omisión teórica, conceptual y legal; y entonces en la misma ley le enuncia los conceptos de Ordenamiento del territorio municipal y del objeto del mismo en los siguientes términos:
Artículo 5º.- Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Reglamentado Decreto Nacional 879 de 1998)
Le reitera lo contemplado con anterioridad en las leyes que rigen la administración pública y además le aclara que comprende "(…) un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, (…)". Cuando se dice que es un conjunto se debe interpretar como un cuerpo normativo- administrativo coherente porque las administraciones se concretan por medio de actos administrativos, dicho de otro modo acciones político administrativas. Y, cuando le dice que son de planificación física concertadas le concreta los conceptos: La planificación física se refiere a las actuaciones sobre el territorio; y, concertadas que debe hacerse no de manera unilateral sino que debe consultar a la comunidad y pactar, ajustar, tratar, o acordar con ella, por aquello de que prima el interés general sobre el particular. Utopía pero legislada. Fuera de eso no es POT es otra cosa.
Con respecto al objeto le dice:
Artículo 6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, (…).
Le reitera la conceptualización cuando le indica que el objeto del OT[8] es complementar, léase bien complementar no formular, la planificación económica y social. Pero es un complemento específico. Es un complemento con la dimensión territorial, con dos componentes de acción: 1. Racionalizar las intervenciones sobre el territorio y 2. Orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible. El primero por medio del plan de ejecución y el segundo a través del sistema normativo[9].
De manera reiterada, el legislador presume, se asume, que el administrador de los territorios colombianos peca por omisión teórica, conceptual y legal; y va mucho más allá cuando le indica cuales son las acciones en los siguientes términos:
(..) mediante:
1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.
2. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital.
3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.
(…) Entre otras.
El legislador hace énfasis en lo territorial. Entonces conociendo, como dice el maestro Chelo, el almendrón preguntarán ¿entonces no se tiene en cuenta el PD o PDSE? Claro que hay que tenerlo en cuenta y para ello están los principios que se han indicado y que establece la precitada ley 152/94. La secuencia simplificada es que el PD o PDSE determina la ruta social y económica y el POT se la complementa territorialmente. ¿Cuáles son los principales instrumentos de coordinación? Los operativos: El plan plurianual de inversiones y el programa de ejecución, respectivamente. Las leyes hay que aplicarlas de manera integral y coordinada.
Para avanzar en lo que debe ser el ordenamiento del territorio en el marco de su desarrollo démosle una mirada a lo que en la ley 388 se determina por estructura urbano-rural e intraurbana,
(…) el modelo de ocupación del territorio que fija de manera general la estrategia de localización y distribución espacial de las actividades, determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar estas actividades y establece las características de los sistemas de comunicación vial que garantizarán la fluida interacción entre aquellas actividades espacialmente separadas.
Palabras más, palabras menos, el legislador dice que es el "modelo de ocupación del territorio". De la misma manera establece que las entidades territoriales deben como mínimo determinar la localización estratégica de:
1. Las zonas productivas (rurales, urbanas, comerciales, industriales, etc.), de habitación y sus complementarias (dotacionales y administrativas: Educación, salud, recreación, deportes, alcaldía, gobernación, casas de justicia, cárceles, etc.).
2. Las grandes infraestructuras: Aeropuertos, puertos, centrales mayoristas (abastos), centrales de transporte, etc.
3. La estructura vial: Urbano-rural: vías nacionales, regionales, etc., y el sistema vial urbano.
Es lo que en toda la historia de las ciudades se ha denominado el modelo de desarrollo. Me asaltan dudas las cuales me formulo como preguntas condicionadas:
- Si después que has formulado un modelo de ocupación del territorio o la ciudad de manera espontánea ha generado el modelo y se han hecho grandes intervenciones, ¿Puedes formular un "nuevo modelo"? ¿Es una reformulación del modelo? ¿Es una modificación del modelo? ¿Es un ajuste al modelo?
- Si formulas un nuevo modelo ¿Qué haces con el anterior?
Más de lo que se trata realmente es de la revisión entonces avancemos en esa línea a partir de ¿Qué es la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial? Si partimos del supuesto del deber saber de los administradores locales no tendría que plantearse la pregunta, pero como es del decir del vulgo que los que menos necesitan saber de leyes y administración son precisamente los que administran los territorios; porque ellos tienen lo que necesitan: Poder político, poder económico, poder social. Dicho de otro modo lo que se necesita es "saber poder". Vale entonces introducir el concepto de revisión que se reglamenta en la ley.
El legislador al formular la Ley 388 de 1997, determina que los planes de ordenamiento territorial se deben revisar de acuerdo con su vigencia en los siguientes casos: 1. Revisión del contenido urbano de corto plazo y del programa de ejecución que regirá como mínimo durante un período constitucional de la administración. 2. Revisión de los contenidos urbanos de mediano plazo que se entenderá como una vigencia mínima correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones. Y, 3. Revisión del contenido estructural del plan el cual tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones. Se establece que las revisiones deben tener cuidado "en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones." En la ley que modifica la vigencia y revisión de los POT y en el Decreto reglamentario al respecto se determinan las condiciones de revisión y ajustes por excepcionalidad. Se reitera el concepto de ajustes ya esbozado en la Ley 388 de 1997.
Se puede concluir en este marco que teniendo en cuenta que no existe ninguna de la condiciones de excepcionalidad lo que corresponde es una revisión correspondiente a la vigencia de corto plazo.
Por otro lado la tacita negativa de la administración distrital para ajustar la conformación del consej0 consultivo de ordenamiento, como una muestra de que en realidad no importa la ciudad sino algo diferente, y dado que la conformación actual, su ausencia de pertenencia y el olvido de citación a reunirse por parte de las instancias competentes no ha permitido que cumpla con sus funciones mínimas: 1. El seguimiento del plan de ordenamiento y 2. Proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso. Entendiendo que el seguimiento implica un proceso de evaluación.
Si el POT del Distrito se ha revisado en Diciembre de 2007, al cumplirse un periodo de mandato constitucional, se debe abordar la revisión de los componentes de corto plazo y el programa de ejecución. No existen evidencias de que amerite una revisión excepcional de los otros componentes. No se ve como se podría justificar para no caer en la ilegalidad.
En el país durante mucho tiempo el derecho a ejercer el poder, la justicia y dictar las leyes, así como emitir jurisprudencia, en suma, se lo han abrogado las dos universidades privadas más prestigiosas del país: Andes y Javeriana, aun por encima de que el claustro de la Rosarina está en funcionamiento desde la época del periodo republicano. En el espíritu de sus fundadores estuvo siempre la dirección del Estado. Más sin embargo, en las últimas décadas la Externado y la U. del Rosario han comenzado a ser protagonistas en la enseñanza y práctica del derecho en el país.
Los abogados y teóricos del urbanismo y del derecho urbano-territorial se han dividido en dos bandos sobre la línea de temporalidad de los periodos de los planes de ordenamiento territorial. Una, que propugna por los nuevos planes después de cumplidos los tres periodos constitucionales que se establecen en la ley. Y, la otra que defiende la continuidad de los planes. No hay evidencias legales ni jurisprudenciales sustentadas en ninguna parte al respecto. Las dos corrientes de doctrina con respecto al ordenamiento del territorio también se asientan en los que administran el estado, y en este caso en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. No hay una línea doctrinal decidida. Tanto en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como en las Universidades se esbozan argumentos no muy elaborados tanto por la una como por la otra. Más sin embargo en el Ministerio, hasta ahora hay claridad acerca de lo que se debe hacer en los procesos de revisión, lo cual es lo que está en la Ley y en los decretos reglamentarios.
El último párrafo del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 dice a la letra:
No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya adoptado.
En ese sentido se puede interpretar que cada revisión y ajuste produce un nuevo POT. Es cierto si se es totalmente exegético. Más sin embargo las leyes deben ser interpretadas más en sentido hermenéutico y contextual que exegético; y en ese sentido lo nuevo no lo es "totalmente." Nos aproximamos a lo que llamo el sentido expresivo de lo mexicano (o bogotano) del "sí pero no". En términos concretos significa que te dicen que si pero en el fondo es no. O, lo contrario. Uno de mis amigos cercanos dice: "Es cantinflesco".
Dado que en la ciudad las anteriores experiencias de ajustes han sido inconvenientes por decir lo menos, es un deber ineludible para con la ciudad asumir una correcta interpretación de las leyes vigentes para la formulación de la revisión y ajustes al POT. Interpretaciones erróneas pueden conducir a la elaboración de un "plan documento" antes que al instrumento de desarrollo y ordenación que el Distrito necesita.
Cada revisión lleva de la mano un seguimiento y una evaluación previa del POT vigente como condición previa para que el Consejo Consultivo haga las recomendaciones sobre la conveniencia de la revisión y ajustes. Un requisito fundamental que no se ha cumplido en el caso de Barranquilla.
Cada Alcalde debe y necesita formular el Plan de Desarrollo con base en su programa de gobierno; y complementarlo con el Plan de Ordenamiento Territorial, especialmente con el componente de corto plazo y el programa de ejecución como instrumento operacional y de coordinación con su plan de desarrollo. Cualquier desarrollo por fuera de esto podría considerarse ilegal o por lo menos violatorio de la norma vigente.
Abrí el documento con puntos suspensivos y lo cierro de la misma manera. El resto en manos de los lectores.
[1] Plan de Ordenamiento Territorial.
[2] Al respecto ver por ejemplo La ordenación del espacio rural de Jacques Jung, de la colección nuevo urbanismo del IEAL, Madrid, 1972.
[3] Plan de Desarrollo (Económico y Social).
[4] Son 13 principios, uno instrumental (n) y tres operativos complementarios para el literal d, para un total de 17.
[5] Ley 152 de 1994
[6] Plan Nacional de Desarrollo.
[7] Plan de Desarrollo Distrital.
[8] Ordenamiento Territorial.
[9] En este sentido es importante señalar que el objeto del POT es orientar el desarrollo del territorio más no frenarlo. Por lo general las normas de los POT tienden hacia las prohibiciones más que a logros de desarrollo territorial.
