La indebida interpretación y aplicación de las normas valuatorias públicas: El caso del artículo 11 de la Resolución 620 de 2008

La indebida interpretación y aplicación de las normas valuatorias públicas: El caso del artículo 11 de la Resolución 620 de 2008 Leon Segundo Fernandez Rivera El presente artículo propone un análisis de los defectos, interpretación y aplicación de la normativa valuatoria especialmente sobre la estadística referida a las medidas de tendencia central para las estimaciones de valor, su uso, aciertos y errores. Las consideraciones tratan de responder a las preguntas ¿Cómo se ha interpretado de manera general la aplicación de los cálculos estadísticos de la R.620/2008? ¿Cómo se aplican los cálculos estadísticos a los avalúos? ¿Existen defectos en el contenido? Solo se presenta el análisis de una parte del artículo 11 de la R620/2008, la cual es la que a nuestro juicio ha generado la mal interpretación y aplicación de la estadística. Son el resultado de un análisis del texto, su interpretación y comparación con los contenidos de los informes típicos de avalúos. Conviene hacer énfasis en el marco contextual de la Ley 1673 de 2013 que reglamenta la actividad del avaluador, en especial que “la valuación de bienes debidamente realizada fomenta la transparencia y equidad entre las personas y entre estas y el Estado” (L1673/2013, art. 1); y que “la valuación es la actividad , por medio de la cual se determina el valor de un bien, de conformidad con los métodos, técnicas, actuaciones, criterios y herramientas que se consideren necesarias y pertinentes para el dictamen” (L1673/2013, art. 3, lit. a). Es un lugar común que Colombia es un país de leyes. La normativa valuatoria existente consta de una extensa lista que cubre todo el espectro normativo. A pesar de lo extensa no se podría asegurar que sea completa y cumpla con los objetivos y/o finalidad y cubra las necesidades del país en el área valuatoria. Se podría asegurar sin temor que son incompletas y defectuosas La génesis de lo existente parte de la ley 9ª de 1989 y la necesidad de avalúos para la enajenación y expropiación de bienes para las obras públicas. Se continua con la ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios. Se concreta en el 2008 con la Resolución 620 reglamentaria de las metodologías para los avalúos y se complementa con la Ley de infraestructura 1682 de 2013 y Ley 1742 de 2014, Resoluciones 898 de 2014, 1044 de 2014, 316 de 2015 y los decretos compilatorios. Es un régimen valuatorio para obras públicas aun incompleto, deficitario y un tanto defectuoso, sobre todo en el tratamiento a los derechos de los propietarios y en la aplicación de las herramientas matemáticas disponibles. La elaboración de avalúos en Colombia tiene diferentes marcos de regulación según sea su destino. Los reglamentados son para el sector público y son aquellos para los cuales se han emitido normas que contemplan directamente su elaboración. Sin ser exhaustivos entre estos tenemos por ejemplo, para servidumbres eléctricas (Ley 81 de 1953), para catastro, aspectos fiscales e impuestos (Resolución IGAC 0070 de 2011), para vivienda el sistema de financiación plazo (Ley 546 de 1999 y D.422/2000), en los casos de insolvencia económica (Ley 550 de 1999 ahora solo para entidades estatales), etc. La reglamentación cubre en cada caso aspectos valuatorios parciales de diferente orden. Por ejemplo, los criterios a los que deben sujetarse los avalúos (D.422/2000, art. 1°), contenido mínimo para los avalúos (D.422/2000, art. 2), parámetros y criterios para su elaboración (D.1420/1998), regulación de honorarios, conveniente para el gremio más no de aplicación extensiva al sector privado (D.422/2000, art. 1°), etc. Sin embargo es incompleta y no cubre el espectro total de las necesidades del país en el área valuatoria. Además de incompletas son defectuosas, con lo cual se podría pensar que cargan con buena parte de la culpa de los errores de la aplicación de la estadística en los cálculos valuatorios. La Ley 388 de 1997 modifica la L.9a de 1989 y entre esas modificaciones se encuentra el proceso de enajenación y expropiación de los inmuebles necesarios para las obras públicas, siendo el avalúo uno de los instrumentos más importantes, ya que la negociación y aun la expropiación tienen como base el avalúo comercial (L.388/1997, art. 61, inc. 2). En ese sentido, conviene recordar que el instrumento de gestión de suelo más importante es el avalúo. Con el Decreto 1420 de 1998 se reglamenta, parcialmente, la elaboración de avalúos para el estado. La regulación metodológica, a cargo del IGAC, se inicia en 1998 con la Resolución 762 de 1998 y se consolida en el 2008 con la Resolución 620, por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997. Es una regulación específica. Se ha avanzado en el marco regulatorio para unos avalúos específicos: “avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997.” Así las cosas veamos más detalladamente el objeto y alcance, uso y finalidad de los avalúos en comento. El objeto y alcance del avalúo en sí mismo es estimar el valor comercial o precio de adquisición (L.388/1997, art. 60 y 61 y D.1420/1998, art. 1 y 2). El uso y finalidad es la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y/o expropiación judicial, para las obras púbicas contempladas en el artículo 58º de la Ley 388 de 1997, modificatorio del artículo 10 de la Ley 9a de 1989. Concretando son avalúos para obras públicas. Son avalúos para las negociaciones entre el estado y los propietarios de los inmuebles. En este punto es conveniente señalar que los marcos regulatorios son diferentes cuando interviene como una de las partes el estado y cuando las partes son solo particulares. Lo uno es privado, lo otro es público. Los avalúos para el sector privado o particular se desarrollan en el marco de la civilidad como una necesidad del sector inmobiliario. Su práctica se desarrolla a partir de la experiencia de sus agentes en las continuas transacciones en las cuales participan. En principio los avalúos corresponden a una “opinión” de la autoridad del agente o empresario inmobiliario. A partir de la implantación del RNA, se ha procurado el fortalecimiento de la actividad valuatoria con cursos sobre el tema, sobre todo por parte de las lonjas agrupadas en Fedelonjas por un lado y por la Sociedad Colombiana de Avaluadores por otro (Borrero, 2000). En las memorias del curso sobre avalúos dictado por el Ing. Pellegrino en la ciudad de Cali en el año 1977, en la Parte 2. Las Herramientas del Avaluador, se insiste en el uso de las matemáticas y de la computación como soporte y aplicación para las valuaciones. Se mencionan, entre otras, la matemática financiera, la estadística, la economía y la ingeniería económica. Se presentan de manera sucinta las siguientes herramientas: representaciones gráficas, estadística aplicada a los avalúos, distribución de frecuencias, valores de tendencia central como la media aritmética, la mediana y la moda, el cálculo de probabilidades, regresión y correlación (Pellegrino, 1977). No se tienen evidencias de que desde esa época el gremio valuador haya utilizado las herramientas matemáticas presentadas en el curso como soporte técnico para los avalúos. Un revisión de archivos de informes de avalúos de los años 90’s constata que no contienen soportes sobre los estudios de mercado ni los cálculos. Se evidencia una diferencia entre los avalúos para el sector privado y los del sector público a partir de la expedición de la resolución 762 de 1998 y su modificatoria 620 de 2008. Los contenidos del Decreto 1420 de 1998 son de aceptación universal generalizada y de uso común en la elaboración de avalúos. Igual sucede con las resoluciones 762 de 1998 y su modificatoria, la Resolución 620 de 2008. Es entonces, entendible y justificable que en ausencia de normas valuatorias para el sector privado se utilicen las desarrolladas para casos específicos del sector público. Los actos y acciones -negocios y contratos- que pueden generar la necesidad de avalúos para la sociedad civil están bajo la tutela de los códigos civil y de comercio. Cabe preguntar si es factible la analogía para aplicar normas de la rama pública –especifica- a lo privado. La respuesta la deben dar los debidamente autorizados para ello. Los avaluadores del país le dan un uso extendido al D.1420/1998 y a la R.620/2008. Del uso específico para el sector publico determinado por las normas, se extiende su uso y aplicación a los avalúos para el sector privado. La norma es para el sector estatal pero se aplica a los avalúos para el sector particular o privado. En ese sentido, se puede argumentar que las normas no prohíben su uso para el sector privado por lo cual se pueden hacer extensivas por analogía. Al respecto, según Calderón y López, “en el ordenamiento –como en la vida- un mutismo o una afonía puede implicar una prohibición y, en otros, puede significar una permisión” (Calderón & López, 2016, p. 16). En otras palabras, hay dos líneas de interpretación de las normas: la de la legalidad que significa prohibición y autonomía que significa permiso para su uso. Los argumentos que privilegian la posibilidad de su uso extendido por analogía al área de las actuaciones privadas dependen del área y ámbito regulatorio en que se proponga el estudio y/o interpretación del asunto. Si se privilegia el principio de legalidad, o se privilegia la autonomía. Son dos interpretaciones o enfoques contrarios. En el primero se entiende y se aplica la idea de que lo que no está permitido está prohibido (principio de legalidad); y en el segundo que lo que no está prohibido está permitido (principio de autonomía). En ese sentido, no nos es dado a los avaluadores decidir sobre asuntos legales sino a los jueces (Calderón y López, 2016). Sin embargo, los avaluadores en el país, han optado por el principio de autonomía y han hecho extensiva por analogía al sector privado la reglamentación valuatoria para el sector público. Preguntas sin respuesta todavía son: ¿Es uso o abuso? ¿Es legal o ilegal? No se puede negar que la R.620/2008 contiene errores, pero también contiene aciertos. Entre los aciertos se debe contar que incorpora a los avalúos algunas obligaciones entre las cuales se cuentan la reglamentación urbanística, el uso de la estadística, tratamiento de datos, entre otros. Entre los errores se puede citar que contiene una propuesta muy pobre para el uso de la estadística descriptiva, como instrumento de exploración, ordenación, interpretación y análisis de datos, así como tampoco sobre la distribución de probabilidades y la estadística inferencial. No es el interés por ahora señalar solo los defectos sino proponer algunas consideraciones y criterios sobre la indebida interpretación y aplicación práctica de lo reglamentado en la norma, y cómo se ha dejado de usar la estadística y sus amplias posibilidades de aplicación, en la fundamentación de los cálculos en los avalúos. Antes de seguir se debe recordar que la Norma Técnica Sectorial Colombiana NTS M 01 (USN AVSA, 2016), incorpora algunos aspectos de la regulación estatal entre ellos los temas que se tratan en este artículo. En lo que sigue se presentan las consideraciones sobre los defectos, ambigüedades e indebidas interpretaciones del contenido del artículo 11 de la Resolución 620 de 2008, que conllevan el uso incorrecto de la estadística y su impacto en los resultados de los avaluos. El inciso 1, inicia con la expresión “cuando para el avalúo se haya utilizado información de mercado”, el uso de “cuando” supone una condición hipotética de tiempo y situación de hecho conocido que justifica, prueba o explica lo que se expresa (RAE, p. 436); que se relaciona con la “información de mercado de documentos escritos”, que “deben ser verificados, confrontados y ajustados antes de ser utilizados en los cálculos estadísticos”. Se trata entonces de datos de mercado para hacer cálculos estadísticos y estimar el valor comercial o de mercado más probable que tendría el bien. En concreto es una estimación estadística probabilística. El inciso 2, que trata sobre la encuesta, no debería formar parte del texto porque no se refiere al tema que regula el artículo y por lo tanto se pierde la unidad y coherencia del cuerpo regulado. Uno de los presupuestos del artículo es que existe una información de mercado, lo cual se expresa al inicio del mismo: “Cuando para el avalúo se haya utilizado información de mercado” (…) (R620/2008, art. 1, inc. 1). En ese sentido, el inciso 2 no es coherente con el contenido del inciso 1. La primera proposición del inciso 2 cuando se refiere al posible evento de no existir mercado para el uso de la encuesta, invalida el avalúo porque el objeto que se regula es la elaboración de avalúos para estimar el valor comercial o de mercado de los inmuebles (L.388/1997, art. 60, 61). La primera proposición del inciso 3, “Para tal fin es necesario calcular medidas de tendencia central y la más usual es la media aritmética”, se apoya en la proposición final del inciso 2 en donde se enuncia “estimación del valor medio a asignar”; lo cual si bien no es defecto en sí mismo deja por fuera todas las demás posibilidades de calculo que brinda la estadística al determinar la escogencia del valor medio. La segunda proposición del inciso 3, reglamenta la necesidad de “calcular indicadores de dispersión”, e indica como ejemplos la varianza y el coeficiente de variación. No es un error en cuanto las medidas de tendencia central conllevan el cálculo de diferentes parámetros de control para validar los datos y los resultados que arrojan. Lamentablemente se queda corto con las posibilidades que brinda el análisis estadístico. El coeficiente de variación no es en sí mismo una medida de dispersión sino que hace referencia a la relación entre el tamaño de la media y la variabilidad de la variable expresada por la desviación standard o típica, la cual a su vez proviene de la varianza. En el entendido de que un coeficiente es un número que expresa el valor de un cambio en relación con las condiciones en que se produce, en este caso en la relación entre la desviación standard y la media. Los coeficientes son indicadores que no poseen unidades dado que expresan una relación entre dos magnitudes del mismo, que se pueden expresar porcentajes. Su fórmula expresa la relación entre la desviación estándar o típica y la media aritmética como porcentaje, mostrando una mejor interpretación del grado de variabilidad que la desviación típica o estándar. Existen otras medidas de dispersión más sensibles y adecuadas para la estimación del valor más probable del bien en investigación dentro del rango de probabilidades que brinda el conjunto de datos en tratamiento. El inciso 3, que tiene en cuenta la proposición final del inciso 2, “para la estimación del valor medio a asignar”, reglamenta que “para tal fin es necesario calcular medidas de tendencia central y la más usual es la media aritmética (…)”. No determina que se use únicamente la media aritmética, solo expresa a manera de ejemplo que es la que más se usa, que es la más usual. Por lo contrario lo que si esta reglado es la necesidad –entendida como obligatoriedad- de calcular medidas de tendencia central, de las cuales la media es solo una de ellas. Las medidas de tendencia central son la media aritmética, la media geométrica, la mediana y la moda, entre otras. Al usar solamente la media aritmética se le da una aplicación inadecuada al instrumento matemático presentado a partir de una interpretación incorrecta del texto reglamentario de la resolución. De hecho, en el inciso 6 del artículo 11 se establece que “en caso que el perito desee separarse del valor medio encontrado, deberá calcular el coeficiente de asimetría para establecer hacía donde tiende a desplazarse la información, pero no podrá sobrepasar el porcentaje encontrado en las medidas de dispersión”. En el inciso 4 al determinar que si el coeficiente de variación es menor al 7,5%, “la media obtenida se podrá adoptar como el más probable valor asignable al bien”, no establece que la media obtenida sea el valor resultante, sino que se puede adoptar como el valor a establecer. El coeficiente le otorga el poder de decidir si la adopta o no, pero no es obligatoria. Por otro lado, el 7,5%, es un valor para el coeficiente de variación sin sustento ni teórico, ni técnico de ninguna clase. La estadística brinda otras posibilidades como por ejemplo el error típico o los intervalos para verificar y reducir el margen de error. En el inciso 5 el texto “(…) no es conveniente utilizar la media obtenida y por el contrario es necesario reforzar el número de puntos de investigación con el fin de mejorar la representatividad del valor medio encontrado”, contiene dos defectos. Uno, no sugiere sino que presume que el avaluador adoptará el valor medio, lo cual en si es un defecto, y dos, el aumento de datos no garantiza que los resultados sean válidos Lo que garantiza que los resultados sean válidos es la comprobación de que no son “atípicos” y que por lo tanto la muestra es válida. En ese sentido un defecto de la resolución es no contemplar los instrumentos estadísticos que existen para calcular parámetros válidos con pequeñas muestras, tales como los de la estadística robusta como una aproximación alternativa a los métodos estadísticos clásicos. De manera general se concluye, que si bien el artículo 11 de la Resolución 620 de 2008 contiene defectos su uso indebido se debe más a una inadecuada interpretación que a su texto oscuro. Los avaluadores pueden y deben utilizar todos los instrumentos que les brinda la estadística. Por ejemplo todas las medidas de tendencia central de la estadística descriptiva y las distribuciones de probabilidad, el análisis exploratorio de datos para validar tanto los datos de la muestra como el método, la estadística inferencial con las estimaciones puntuales e intervalos de confianza, la regresión lineal y la correlación, la estadística robusta, otros modelos de análisis aplicables como AHP, entre otros. En concreto se concluye entonces que: 1. El artículo 11. De los cálculos matemáticos estadísticos y la asignación de los valores, de la R.620/2008 contempla la posibilidad de utilizar cualquiera de los cálculos matemáticos estadísticos para la asignación de los valores, 2. El avaluador a su leal saber y entender puede utilizar todo el arsenal teórico y técnico que le brinda la ciencia matemática estadística, 3. No es obligatorio utilizar el valor medio, 4. No es obligatorio utilizar el coeficiente de variación (7.5%) como la única medida de dispersión, y 5. Que el valor adoptado como más probable cumpla con los parámetros propios y validos de los análisis matemáticos estadísticos. Con lo anterior, los avaluadores podrán acreditar que determinan el valor de los bienes de conformidad con los métodos, técnicas, actuaciones, criterios y herramientas que se consideren necesarias y pertinentes para el dictamen (L1673/2013, art. 3, lit. a) y que la valuación de los bienes se ha realizado en debida forma con lo cual se fomenta la transparencia y equidad entre las personas y entre estas y el Estado (L1673/2013, art. 1). Referencias Congreso de la República de Colombia. (2013). Ley 1673 de 2013 (Ley del Avaluador). Bogotá: Diario Oficial. Borrero, Oscar. (2000). Avalúos de inmuebles y garantías. Bogotá: Bhandar Editores Ltda. Calderón Villegas, Juan Jacobo y López Castro, Yira. (2016). La analogía en asuntos de derecho privado. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario Facultad de Jurisprudencia - Legis Editores S.A. 2016. Instituto Geográfico Agustín Codazzi. (2008). Resolución 620 de 2008 por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997. Bogotá: Diario Oficial. Chao, Lincoln L. (1985). Estadística para las ciencias administrativas. México: Ediciones McGraw Hill. Congreso de la República de Colombia. (1981). Ley 56 de Septiembre 1° de 1981. Bogotá: Diario Oficial. Congreso de la República de Colombia. (1999). Ley 546 de 1999. Bogotá: Diario Oficial. Congreso de la República de Colombia. (1999). Ley 550 de 1999. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de desarrollo económico. Decreto 466 de 2000. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de desarrollo económico. Decreto 422 de 2000. Bogotá: Diario Oficial. Ministerio de desarrollo económico. Decreto 1420 de 1998, por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9a. de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos. Bogotá: Diario Oficial. Congreso de la República de Colombia. (2013). Ley 1673 de 2013 (Ley del Avaluador). Bogotá: Diario Oficial. Real Academia Española (2006). Diccionario esencial de la lengua española. Madrid: Editorial Espasa Calpe. Llinás Solano, Humberto. (2009). Estadística inferencial. Barranquilla: Ediciones Uninorte. Llinás Solano, Humberto y Rojas Álvarez, Carlos. (2009). Estadística descriptiva y distribuciones de probabilidad. Barranquilla: Ediciones Uninorte. Pellegrino, José Carlos. (1977). Técnicas para avalúo de inmuebles. Cali: Federación Nacional de Lonjas de Propiedad Raíz - Lonja de Propiedad Raíz de Cali. 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